Regulierung
Was ist Geldwäschebekämpfung, und was sah der US-Krypto-Gesetzentwurf von 2022 vor?
Securities.io zu deinen bevorzugten Quellen auf Google hinzufügen
AML steht für Anti-Money Laundering, also Geldwäschebekämpfung. Der Begriff umfasst Gesetze, Vorschriften und Kontrollen, die verhindern und aufdecken sollen, dass Erlöse aus Straftaten als legale Einnahmen erscheinen.
Bei Geldwäsche wird die rechtswidrige Herkunft von Mitteln etwa aus Drogenhandel, Betrug oder anderen Straftaten verschleiert. Terrorismusfinanzierung ist ein verwandtes, aber eigenständiges Problem: Dafür können auch Mittel aus legalen Quellen verwendet werden.
Die wirtschaftlichen Auswirkungen sind erheblich, lassen sich aber nur schwer messen. Die Vereinten Nationen verwiesen 2020 auf Schätzungen von jährlich rund 1,6 Billionen US-Dollar gewaschener Gelder, häufig auch als 2,7 % des weltweiten BIP angegeben. Etwa 7 Billionen Dollar verborgenes Privatvermögen in Steueroasen und jährliche Steuerausfälle von 500 bis 600 Milliarden Dollar durch Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung sind andere Größen. Sie sind nicht insgesamt als nachgewiesene Geldwäsche anzusehen und lassen sich nicht einfach addieren. Es handelt sich um historische Schätzungen, nicht um aktuelle Messwerte.
Ein kurzer Rückblick auf die Geldwäschebekämpfung
Der Bank Secrecy Act von 1970 und seine späteren Änderungen sind eine wesentliche Grundlage des US-Systems. Die Regeln verlangen unter anderem Meldungen über Bargeldtransaktionen, die zusammen mehr als 10.000 Dollar an einem Tag ausmachen, sowie über verdächtige Aktivitäten. Nicht jede Einlage oberhalb dieser Grenze ist deshalb rechtswidrig.
Banken und andere erfasste Finanzunternehmen wenden außerdem Verfahren zur Kundenidentifizierung, KYC, und zur kundenbezogenen Sorgfalt, CDD, an.
Diese Kontrollen können die verschiedenen Phasen der Geldwäsche sichtbar machen: das Einschleusen illegaler Mittel in das Finanzsystem, Transaktionen zur Verschleierung der Herkunft und die anschließende Anlage beispielsweise in Immobilien, Finanzinstrumenten oder Unternehmen.
Die CDD-Regeln von FinCEN umfassten die Feststellung und Überprüfung der Kundenidentität und relevanter wirtschaftlich Berechtigter. Bei juristischen Personen waren grundsätzlich Personen mit mindestens 25 % Beteiligung sowie eine Person mit maßgeblicher Leitungs- oder Kontrollverantwortung zu erfassen, vorbehaltlich der geltenden Ausnahmen. Risikoprofile und laufende Überwachung sollten verdächtige Umstände erkennbar machen.
Der Anti-Money Laundering Act of 2020
Der Anti-Money Laundering Act of 2020 modernisierte das System umfassend, war aber nicht der erste konkrete Schritt der USA gegen Geldwäsche. Auf dieser Grundlage veröffentlichte FinCEN im Juni 2021 nationale Prioritäten. In der offiziellen Veröffentlichung werden Vortaten beschrieben, aus denen Erlöse stammen, die anschließend gewaschen werden können. Geldwäsche ist mit sämtlichen Prioritäten verbunden.
Die Prioritäten umfassten Korruption, Cyberkriminalität, in- und ausländische Terrorismusfinanzierung, Betrug, grenzüberschreitende kriminelle Organisationen, Drogenhandel, Menschenhandel und Menschenschmuggel sowie die Finanzierung der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen.
Virtuelle Währungen waren Teil der Risikobetrachtung zur Cyberkriminalität. Das bedeutet nicht, dass jede Nutzung solcher Währungen kriminell ist.
Bedenken bei virtuellen Währungen
Die zunehmende Nutzung warf Fragen zur Finanzstabilität und zu illegalen Zahlungen auf. Die Risiken unterscheiden sich nach Technologie, Anbieter und Verwendungsweise.
Datenschutz und die Möglichkeit, den tatsächlichen Inhaber einer Adresse zu verbergen, beschäftigen die Aufsicht. Viele öffentliche Blockchains sind allerdings pseudonym und nicht vollständig anonym.
Kriminelle können Werte ohne herkömmliches Bankkonto grenzüberschreitend übertragen. Öffentliche Transaktionsspuren lassen sich jedoch auswerten und etwa mit Informationen von Börsen verknüpfen, um Adressen Personen zuzuordnen. Die Nachverfolgbarkeit ist nicht bei allen Kryptotransaktionen gleich.
Was die Daten zeigten
Die Behauptung mancher Politiker, digitale Währungen würden überwiegend für Straftaten genutzt, sollte anhand von Daten und Messmethoden geprüft und nicht als feststehende Tatsache behandelt werden.
Im Januar 2022 veröffentlichte Chainalysis einen Bericht, der die 2021 von identifizierten illegalen Adressen empfangenen Werte auf 14 Milliarden Dollar schätzte. Ihr Anteil am gemessenen gesamten Transaktionsvolumen war gesunken.
Die anfängliche Schätzung für diesen Anteil lag bei 0,15 %. Chainalysis wies ausdrücklich darauf hin, dass weitere identifizierte illegale Adressen den Wert nachträglich erhöhen könnten. Die Zahl war somit kein abschließendes Maß aller kriminellen Aktivitäten.
Der erfasste illegale Wert stieg um 79 %, während das gesamte Volumen des Datensatzes um 567 % auf 15,8 Billionen Dollar wuchs. Diese historischen Berechnungen belegen nicht, dass das Risiko unerheblich war.
Besonders hob der Bericht den Anstieg bei gestohlenen Geldern und Betrugsfällen hervor; genannt wurden rund 3,2 beziehungsweise 7,8 Milliarden Dollar. Dezentrale Finanzanwendungen, DeFi, spielten in beiden Bereichen eine wichtige Rolle.
Regierungen standen bei der Regulierung von Bitcoin und anderen digitalen Vermögenswerten vor schwierigen Abwägungen. Die Kritik dieses Artikels lautet, dass zu weit gefasste Maßnahmen rechtmäßige Nutzung und Innovation beeinträchtigen können. Das ist eine Bewertung und kein Nachweis dafür, dass alle Politiker die Technik missverstehen oder Bedenken absichtlich übertreiben.
Sorgen über Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung bildeten den Hintergrund eines neuen parteiübergreifenden US-Gesetzentwurfs im Dezember 2022.
Der Gesetzentwurf zu digitalen Vermögenswerten von 2022
Die demokratische Senatorin Elizabeth Warren aus Massachusetts und der republikanische Senator Roger Marshall aus Kansas kündigten die Initiative am 14. Dezember 2022 an. Die formelle Senatsvorlage S. 5267 trägt das Datum 15. Dezember. Es war damals ein Entwurf, kein bereits geltendes Gesetz.
Der vorgeschlagene Digital Asset Anti-Money Laundering Act sollte nach Auffassung seiner Befürworter Regelungslücken schließen und Risiken durch Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung sowie für die nationale Sicherheit verringern.
Bei Verabschiedung müsste FinCEN die Vorschriften für Geldtransfer- und ähnliche Finanzdienstleister auf zahlreiche Akteure im Bereich Kryptowährungen ausdehnen. Dazu zählten Anbieter verwahrter und selbstverwalteter Wallets sowie Miner und Validatoren, die Transaktionen Dritter bestätigen oder absichern. Vorgesehen waren auch Einschränkungen für Finanzinstitute im Umgang mit Mixern, Privacy-Coins, bestimmten anderen Anonymisierungstechnologien und damit anonymisierten Vermögenswerten.
Der Entwurf würde FinCEN außerdem zur Fertigstellung einer bereits vorgeschlagenen Regel über bestimmte Transaktionen mit selbstverwalteten Wallets verpflichten. Hinzu kamen Meldepflichten für näher bezeichnete Auslandskontotransaktionen. Bei Selbstverwahrung kontrolliert der Nutzer die Schlüssel statt einer Börse oder eines Verwahrers.
Warren argumentierte, dass vergleichbare Finanztransaktionen vergleichbaren Regeln unterliegen sollten.
Sie verwies auf staatliche Akteure, Oligarchen, Drogenhändler und Menschenhändler, die digitale Vermögenswerte für Geldwäsche, Sanktionsumgehung und Terrorismusfinanzierung einsetzen. Aus ihrer Sicht sollte die Kryptobranche ähnliche Regeln befolgen wie Banken, Broker und Western Union (WU ). Das war ihre Begründung für den Entwurf.
Mögliche Folgen für Nutzer
Die Initiative folgte auf den FTX-Zusammenbruch und die Festnahme des früheren Vorstandschefs Sam Bankman-Fried. Ihm wurden damals unter anderem Betrug mittels elektronischer Kommunikation, Wertpapierbetrug und geldwäschebezogene Straftaten vorgeworfen. Die Anklage war zum Zeitpunkt dieses Artikels kein Schuldspruch.
Die kritische Einschätzung dieses Artikels ist, dass mehr Transaktionsüberwachung allein die bei FTX sichtbar gewordenen Mängel der internen Kontrollen und Unternehmensführung nicht behebt. Auswirkungen auf Sicherheit und Datenschutz müssen gesondert geprüft werden.
Kritiker befürchteten, dass weitreichende Pflichten die Selbstverwahrung praktisch erschweren könnten. Sie kann das Risiko einer Veruntreuung durch einen Verwahrer verringern, überträgt aber die Verantwortung für sichere Schlüssel auf den Nutzer. Der Entwurf enthielt kein ausdrückliches allgemeines Verbot, eigene digitale Vermögenswerte zu besitzen oder zu kontrollieren.
Teile der Kryptobranche warnten, dass bestimmte Teilnehmer öffentlicher Blockchains die Anforderungen nicht erfüllen könnten. Das war eine Kritik an möglichen praktischen Folgen, keine gerichtliche Feststellung, dass jede Teilnahme von US-Bürgern rechtswidrig wäre.
Ein Kryptonutzer hielt den Entwurf für schlecht durchdacht und verfassungswidrig. Er befürchtete einen Verlust technologischer Wettbewerbsfähigkeit und kritisierte, Warren traue US-Bürgern keine eigenen Entscheidungen zu und gehe fälschlich davon aus, Krypto diene nur Terrorismus und Geldwäsche. So schrieb der Nutzer. Seine Einschätzung zur Verfassungswidrigkeit war eine Meinung, kein Gerichtsurteil.
Schützt KYC die Kunden?
Finanzunternehmen nutzen KYC zur Identitätsprüfung und zur Bewertung der Risiken einer Kundenbeziehung. Es ist eines von mehreren Instrumenten gegen Geldwäsche, Betrug und andere Finanzstraftaten.
Je nach geltenden Vorgaben werden Name, Anschrift, Geburtsdatum und Ausweisdokumente sowie gegebenenfalls Informationen zu Beschäftigung, Finanzen und Herkunft der Mittel erhoben.
Das Sammeln solcher Daten schafft zugleich Datenschutz- und Sicherheitsrisiken. Sensible Kundeninformationen müssen geschützt werden; die Durchführung von KYC macht sie nicht automatisch sicher.
Der Datenvorfall bei Equifax (EFX ) im Jahr 2017 veranschaulicht die Risiken großer Bestände persönlicher Informationen. Nach Angaben der FTC waren rund 147 Millionen Menschen betroffen. Es handelte sich um einen Einbruch bei einer Wirtschaftsauskunftei, nicht für sich genommen um einen Beleg dafür, dass KYC den Vorfall verursacht hatte.
Risikobasierte Prüfungen können auch dazu führen, dass rechtmäßige Kunden abgelehnt werden oder höhere Gebühren und strengere Bedingungen erhalten. Schlecht gestaltete Verfahren können bestimmte Gruppen unverhältnismäßig treffen. Diese Folgen müssen gegen das Ziel der Kriminalitätsbekämpfung abgewogen werden.
Abschließende Bewertung
Dieser Artikel beschrieb den Kryptomarkt im Dezember 2022 mit einem Wert von rund 885 Milliarden Dollar. Das war eine zeitabhängige Schätzung, keine dauerhafte Größe. Die Regeln unterschieden sich zwischen Ländern, während Behörden sowohl Finanzrisiken als auch kriminelle Nutzung berücksichtigen mussten.
Aus Sicht dieses Artikels können Vorschriften, die die technischen Besonderheiten ignorieren, rechtmäßige Innovation hemmen. Zugleich sind die Bekämpfung von Geldwäsche, Betrug und Terrorismusfinanzierung legitime Ziele. Deshalb sollten konkrete Anforderungen geprüft werden, statt jede Regulierung pauschal abzulehnen oder zu befürworten.
Ein ausgewogener Ansatz verbindet wirksame Kontrollen mit Datenschutz, Verhältnismäßigkeit und rechtmäßigen Nutzungsmöglichkeiten. Überzogene oder technisch nicht erfüllbare Pflichten können die Entwicklung hemmen; unzureichende Kontrollen eröffnen Raum für Missbrauch. Diese Bewertung bezieht sich auf den Entwurf und die Debatte vom Dezember 2022.
