Partijgebonden verdeeldheid onder Kamerleden belemmert de voortgang van gesprekken over stablecoin-wetgeving

Stablecoin-uitgevers, net als de meeste bedrijven in de digitale‑activa‑sector, zijn het onderwerp geworden van vurige debatten over de regulering van hun stablecoin‑tokenaanbiedingen. Een jaar na de ineenstorting van Terra, waarvan het ecosysteem de TerraUSD (UST) stablecoin omvatte, hebben toezichthouders hun toezicht op vergelijkbare aanbiedingen in de sector opgevoerd. Dit jaar verloor de USD‑coin (USDC) in maart kortstondig zijn koppeling, waardoor voorgaande zorgen die marktdeelnemers deelden, opnieuw werden aangekaart. Het incident trok nog meer regelgevende aandacht naar deze niche, waarbij bedrijfsleiders en wetgevers de nadruk legden op de noodzaak van onmiddellijke gesprekken over stablecoin‑regulering.

In de Verenigde Staten hadden de onderhandelingen over een regelgevingskader voor aan de dollar gekoppelde digitale activa in mei 2023 nog geen wet opgeleverd. In het najaar van 2022 hadden Maxine Waters, destijds voorzitter van de commissie Financiële Diensten van het Huis van Afgevaardigden, en Patrick McHenry, destijds de belangrijkste Republikein in die commissie, aan een gezamenlijk voorstel gewerkt. Voor het einde van die zittingsperiode kwam er geen akkoord. Bij de hoorzitting van 18 mei 2023 lagen afzonderlijke voorstellen van beide partijen voor. Inmiddels was McHenry commissievoorzitter en Waters het hoogste Democratische commissielid.

Eerdere onderhandelingen tussen beide partijen liepen vast

Eind 2022 wilde de commissie Financiële Diensten sneller duidelijke regels voor het gebruik en de uitgifte van stablecoins ontwikkelen. Maandenlange onderhandelingen tussen Democraten en Republikeinen leverden echter geen akkoord op. McHenry schreef de vertraging toe aan meningsverschillen tussen Congresleden en het ministerie van Financiën en aan terughoudendheid binnen de regering-Biden.

Volgens de berichtgeving waarop het artikel zich baseerde, handelde het ministerie terughoudend onder druk van de Securities and Exchange Commission (SEC). De SEC zou herhaaldelijk bezwaren hebben aangevoerd en wijzigingen hebben gevraagd. Niet bij naam genoemde betrokkenen zeiden dat de toezichthouder onder meer kritiek had op de afbakening van betaalstablecoins en de toepassing op bestaande tokens. De kritiek dat de SEC onder Gary Gensler de gehele sector onder haar gezag wilde brengen, weerspiegelde het politieke debat over de reikwijdte van haar bevoegdheden.

Nieuwe onderhandelingen krijgen vorm, maar een akkoord kan lang op zich laten wachten

In april 2023 werd een discussieconcept gepubliceerd over de uitgifte en het gebruik van stablecoins. De voorstellen zouden een afzonderlijk toezichtskader voor toegelaten betaalstablecoins creëren, in plaats van deze zonder onderscheid onder het effectenrecht te laten vallen. Uitgevers zouden via een federale toezichthouder of een bevoegde toezichthouder van een Amerikaanse deelstaat worden toegelaten. Voor de hoorzitting van 18 mei presenteerden de Republikeinen en Maxine Waters afzonderlijke concepten met verschillende overeenkomsten. Het ging om wetsvoorstellen, niet om geldend recht.

“In aansluiting op de onderminister en de titel van deze hoorzitting willen wij dat betaalstablecoins als betaalmiddel worden gebruikt, wat nu eigenlijk nog niet het geval is. Dat kan alleen als wij de juiste wetgeving voor een regelgevingskader aannemen.” Dat zei afgevaardigde French Hill bij de hoorzitting van de subcommissie Digitale Activa, Financiële Technologie en Inclusie op 18 mei 2023.

Na de eerdere hoorzitting van april richtte de tweede hoorzitting over stablecoins zich op de twee nieuwe concepten. Beide partijen bleven verdeeld over belangrijke kwesties, hoewel Hill benadrukte dat de overeenkomsten groot waren en de verschillen overbrugbaar konden zijn.

Republikeinen en Democraten verschillen over de inrichting van het toezicht

De Republikeinen wilden uitgevers via federale toezichthouders of toezichthouders van deelstaten laten toelaten. Het concept stelde minimumeisen op federaal niveau, met ruimte voor deelstaten om binnen dat kader toezicht uit te oefenen. De termijn van 180 dagen betrof het vaststellen van uitvoeringsregels door federale toezichthouders na inwerkingtreding van de wet, niet een algemene indieningstermijn voor alle registratiepapieren van uitgevers. Het Democratische voorstel gaf de Federal Reserve een sterkere rol bij de toelating en het toezicht, ook wanneer deelstaten betrokken waren.

Overlap in de voorgestelde concepten

De twee concepten vertoonden overeenkomsten, waaronder minimumeisen aan reserves en kapitaal en de bescherming van consumenten. Daaruit volgde echter niet dat beide partijen het eens waren met alle kritiek op SEC-voorzitter Gary Gensler. De bewering dat zijn handhavingsaanpak ineffectief was, en de vergelijking van zijn regelgevingsproductie met die van voorgangers, behoorden tot het politieke debat; het aantal voorgestelde regels bewijst op zichzelf geen ineffectieve handhaving.

Ook de mogelijke invloed van dollarstablecoins op de positie van de Amerikaanse dollar in de wereldhandel was een gezamenlijk aandachtspunt. Voorstanders uit beide partijen meenden dat zorgvuldig vormgegeven wetgeving de internationale rol van de dollar kon versterken.

Verschillen over bevoegdheden, voorwaarden en toezicht

De Republikeinen wilden deelstaten ruimte geven om normen voor uitgevers vast te stellen, mits zij aan federale minimumeisen voldeden. Beide voorstellen voorzagen in uitgifte door banken en niet-banken, maar het Republikeinse concept legde meer nadruk op bevoegdheden van deelstaten. Het Office of the Comptroller of the Currency zou toezicht houden op instellingen met een door die toezichthouder verleende nationale vergunning, waaronder nationale trustmaatschappijen. Democraten vreesden dat uitgevers de deelstaat met de soepelste regels zouden kiezen; dit was een zorg over toezichtarbitrage, niet de voorspelling dat bedrijven noodzakelijkerwijs de markt zouden verlaten.

Het voorstel van Maxine Waters, het hoogste Democratische lid van de commissie, bevatte voorwaarden voor de toelating van uitgevers, waaronder eisen aan reserves en kapitaal en maandelijkse openbaarmaking van de samenstelling van reserves. De Federal Reserve zou een doorslaggevende rol bij de toelating houden. Waters wees ook op de bescherming van digitale wallets. Democraten vreesden toezichtarbitrage: uitgevers zouden kunnen kiezen voor deelstaten met de minst belastende eisen.

“Een race naar de bodem is gebruikelijk in deze sector: naar het buitenland gaan en gebieden met de minste regels zoeken,” zei Stephen Lynch, het hoogste Democratische lid van de subcommissie. “Ik denk dat als we dit bij vijftig deelstaten en mogelijk territoria neerleggen, die praktijk doorgaat en cryptobedrijven de jurisdicties opzoeken waar zij hun winst het best kunnen maximaliseren en omslachtige, dure regelgeving en openbaarmaking kunnen vermijden.”

De meningsverschillen liepen ook binnen partijen uiteen. Sommige leden benadrukten de noodzaak van een kader, terwijl anderen bepaalde vormen van regulering of de voorliggende concepten afwezen. De nieuwe teksten bouwden voort op eerdere wetgevingspogingen, zonder dat in mei 2023 een alomvattend akkoord was bereikt.

De bankencommissie van de Senaat speelt een sleutelrol

Een akkoord over een van de voorstellen zou een belangrijke stap voor de Amerikaanse betaalmarkt zijn. In mei 2023 gold de bankencommissie van de Senaat als een belangrijk politiek obstakel, met voorzitter Sherrod Brown in een invloedrijke positie. Die commissie en haar voorzitter konden de voortgang sterk beïnvloeden, maar hadden niet zelfstandig het laatste woord: wetgeving vereiste goedkeuring van zowel het Huis als de Senaat en vervolgens ondertekening door de president, of het doorbreken van een veto.

Senator Cynthia Lummis uit Wyoming, die zich vaker voor cryptoactiva had uitgesproken, vond dat Brown zijn houding moest veranderen. Brown, senator voor Ohio, had in februari scherpe kritiek geuit op speculatieve cryptoproducten en roekeloze bedrijven, tegen de achtergrond van de FTX-instorting. Andere deskundigen verwachtten destijds dat geen van beide concepten in de bestaande vorm de plenaire behandeling zou halen.

Ook internationaal bleef het toezicht op stablecoins onderwerp van discussie. Volgens een CoinDesk-bericht van dinsdag 23 mei 2023 over een gelekt werkdocument overwoog de Europese Commissie een gedifferentieerde kapitaalbehandeling voor banken die stablecoins en getokeniseerde activa aanhielden. Aan fiatgeld gekoppelde activa zouden onder voorwaarden een behandeling krijgen die aansloot bij hun onderliggende activa, met uitzonderingen voor extra krediet- of marktrisico. Voor bepaalde aan andere traditionele activa, zoals goud, gekoppelde tokens werd een risicogewicht van 250 % besproken, tegenover 1.250 % voor risicovollere cryptoactiva. Dit was geen algemene verlaging voor alle cryptobezittingen en evenmin een vastgesteld Commissievoorstel.

“Zonder een passend regelgevingskader voor de uiteenlopende risico’s die banken door deze nieuwe blootstellingen lopen, kunnen de verbindingen tussen markten voor cryptoactiva en financiële markten in aantal en omvang toenemen. Daardoor kunnen de risico’s voor de financiële stabiliteit en voor afzonderlijke banken groeien,” aldus het in de berichtgeving aangehaalde werkdocument.

De besproken aanpak was soepeler dan de eerdere inzet van het Europees Parlement voor een zwaar risicogewicht op cryptoblootstellingen. Een risicogewicht van 1.250 % komt bij een minimumkapitaaleis van 8 % neer op kapitaal ter waarde van de volledige blootstelling; het gaat om eigen vermogen, niet om een kasreserve van één euro per token. Ook bij een gedifferentieerde behandeling zouden banken voldoende kapitaal moeten aanhouden en zouden toezichthouders hun risicobeheer beoordelen. Het gelekte document gaf niet de formele positie van de Commissie weer.

Om meer te weten te komen over stablecoins, bekijk onze Tether (USDT), USD Coin (USDC) en Dai (DAI) gidsen.