Federal Reserve, FDIC en OCC waarschuwen voor cryptorisico’s bij banken (januari 2023)

Op 3 januari 2023 publiceerden de Federal Reserve, de FDIC en de OCC een gezamenlijke verklaring over de risico’s van cryptoactiva voor Amerikaanse banken.

Banken vroegen destijds om meer duidelijkheid over cryptogerelateerde activiteiten. De verklaring beschreef risico’s en de toezichtaanpak; zij voerde geen algemeen verbod op bankdiensten aan cryptoklanten in.

De toezichthouders waarschuwden onder meer voor fraude, oplichting, juridische onzekerheid en misleidende informatie in de cryptosector.

«Het is belangrijk dat risico’s uit de cryptoactivasector die niet kunnen worden beperkt of beheerst, niet naar het bankwezen overgaan», aldus de toezichthouders.

De instanties beoordeelden voorstellen van banken afzonderlijk en bouwden verder aan hun inzicht in de risico’s voor banken, klanten en het bredere financiële stelsel.

Zij omschreven hun aanpak daarom als voorzichtig en terughoudend. Waar nodig zouden verdere verklaringen volgen. Ook wilden zij met andere instanties blijven samenwerken aan cryptogerelateerde kwesties.

Oproep tot meer duidelijkheid

De verklaring verscheen terwijl Amerikaanse beleidsmakers na het faillissement van FTX in november 2022 om meer transparantie en toezicht op de cryptosector vroegen.

Op 3 januari 2023 verklaarde voormalig FTX-topman Sam Bankman-Fried zich in New York niet schuldig aan acht strafrechtelijke aanklachten. Deze betroffen onder meer fraude via elektronische communicatie, effectenfraude, witwassen en samenspanning. Destijds werd een mogelijke gezamenlijke maximumstraf van 115 jaar gemeld; dit was geen opgelegde straf.

Zijn verschijning voor de rechtbank volgde bijna twee maanden na de faillissementsaanvraag van FTX, die de cryptosector had geschokt.

Er bestonden toen grote tekorten in klant- en beleggersgelden. Het Amerikaanse ministerie van Justitie, de SEC en de CFTC hadden zaken over vermeende fraude aangespannen. Strafrechtelijke aanklachten en civiele beschuldigingen waren op dat moment nog geen definitieve rechterlijke vaststellingen.

Bankman-Fried was in december 2022 op de Bahama’s gearresteerd en daarna aan de Verenigde Staten uitgeleverd. Begin januari 2023 verbleef hij bij zijn ouders onder een persoonlijke borgstelling van 250 miljoen dollar; dat bedrag was geen volledig contant betaalde borgsom. Caroline Ellison, voormalig topvrouw van de gelieerde handelsfirma Alameda Research, en FTX-medeoprichter Gary Wang hadden al schuld bekend en werkten met de aanklagers samen.

Rechter Lewis Kaplan had de aanvang van het proces voorlopig op 2 oktober 2023 gepland. Ook werd als borgvoorwaarde vastgelegd dat Bankman-Fried geen toegang mocht hebben tot FTX- of Alameda-activa.

Belangrijkste risico’s verbonden aan crypto

De gezamenlijke verklaring van 3 januari 2023 benoemde risico’s voor banken die verbonden waren aan cryptoactiva en de cryptosector.

De betrokken toezichthouders omvatten de Raad van Gouverneurs van het Federal Reserve System, de Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) en het Office of the Comptroller of the Currency (OCC).

De drie toezichthouders wezen onder meer op onvoldoende volwassen risicobeheer en bestuurspraktijken bij bedrijven in de sector.

De onderlinge verwevenheid van cryptobedrijven kon concentratie- en besmettingsrisico’s veroorzaken, die ook voor betrokken banken relevant waren.

Andere risico’s waren fraude en oplichting, onzekerheid over bewaring, inwisselbaarheid en eigendom, sterke prijsschommelingen die de deposito’s van cryptobedrijven konden beïnvloeden, en massale inwisselingen van stablecoins.

Openbare en gedecentraliseerde netwerken konden volgens de verklaring extra risico’s meebrengen: onduidelijke governance en verantwoordelijkheden, storingen, cyberaanvallen, verloren of vastgezette activa en illegale financiering.

De toezichthouders waarschuwden bovendien voor onjuiste of misleidende informatie, waaronder valse claims over Amerikaanse depositogarantie. Zulke praktijken konden particuliere en institutionele beleggers, klanten en tegenpartijen schade berokkenen.

De uitspraak over het uitgeven of voor eigen rekening aanhouden van cryptoactiva had betrekking op banken, niet uitsluitend op cryptobedrijven. Volgens de toenmalige opvatting van de toezichthouders was dit bij activa op open, openbare of gedecentraliseerde netwerken zeer waarschijnlijk onverenigbaar met veilige en solide bankpraktijken. Ook uitten zij ernstige zorgen over bankmodellen die sterk op cryptogerelateerde activiteiten waren geconcentreerd.

Richtlijnen voor banken

De verklaring volgde op een jaar met faillissementen en andere problemen bij grote cryptobedrijven. Die gebeurtenissen vormden voor de toezichthouders aanleiding om voorstellen van banken voorzichtig te beoordelen.

In 2022 waren er onder meer de ineenstorting van TerraUSD, onjuiste of misleidende claims van Voyager over depositogarantie en de meest recente ineenstorting van de crypto‑beurs FTX.

De instanties stelden dat banken niet verboden of ontmoedigd werden om wettelijk toegestane bankdiensten aan bepaalde groepen klanten te verlenen. Tegelijk moesten banken de risico’s van cryptogerelateerde activiteiten zorgvuldig beoordelen.

De toezichthouders volgden banken met zulke risico’s en onderzochten hun plannen voor cryptogerelateerde activiteiten.

Zij beoordeelden voorgestelde activiteiten met aandacht voor veiligheid en soliditeit, consumentenbescherming en naleving van de toepasselijke wetgeving.

Een bank moest nagaan of een activiteit was toegestaan, welke kennisgevings- of toezichtvereisten golden en welke systemen en controles nodig waren. De precieze procedure verschilde per toezichthouder en activiteit; de verklaring legde niet voor iedere bank dezelfde nieuwe vergunningsplicht vast.

De instanties benadrukten het belang van degelijk risicobeheer, passend beleid en toezicht om risico’s te herkennen en te beperken.

Banken moesten ook ontwikkelingen in de regels voor bewaring van digitale activa volgen en rekening houden met de governance van cryptoplatforms waarmee zij wilden samenwerken.

Samenwerking tussen agentschappen

In november 2021 hadden de drie instanties al gezamenlijk werk aan meer duidelijkheid aangekondigd. Dat betrof verschillende onderwerpen, waaronder cryptobewaring, transacties, leningen met crypto als onderpand en stablecoins, en ging verder dan uitsluitend het voorkomen van criminele transacties.

De OCC had bepaalde activiteiten onder voorwaarden toegestaan en voor enkele cryptotrustbanken voorlopige charters verleend. Onder de destijds geldende Interpretive Letter 1179 moesten OCC-banken voor de bedoelde activiteiten hun toezichthouder informeren en vooraf schriftelijke toezichthoudende instemming zonder bezwaar verkrijgen. Dit was niet hetzelfde als een algemene vergunningsregel van alle drie de instanties.

In december 2022 wezen de leden van de Financial Stability Oversight Council, waaronder de leiders van deze instanties, in hun jaarverslag eveneens op risico’s rond digitale activa.

Begin 2023 lagen er voorstellen voor cryptowetgeving in het Congres. Het was toen onzeker wanneer deze zouden worden aangenomen en welke bepalingen van kracht zouden worden.

De verklaring en het bredere toezichtwerk waren bedoeld om bestaande en opkomende risico’s rond digitale activa gezamenlijk te beoordelen en waar nodig aan te pakken.