Britannia esitteli kryptovarojen sääntelyehdotukset helmikuussa 2023

Britannian valtiovarainministeriö HM Treasury julkaisi 1. helmikuuta 2023 kuulemisasiakirjan Future financial services regulatory regime for cryptoassets. Siinä esitettiin ehdotuksia kryptovarojen tulevasta rahoituspalvelusääntelystä ja pyydettiin näkemyksiä sekä lisätietoa. Kyse oli kuulemisesta, ei jo voimaan tulleesta uudesta sääntelyjärjestelmästä.

Asiakirjan esipuheessa valtiovarainministeriön taloussihteeri ja parlamentin jäsen Andrew Griffith kuvasi hallituksen tavoitetta tehdä Britanniasta avoimien, asianmukaisesti säänneltyjen ja teknologisesti kehittyneiden pääomamarkkinoiden keskus. Tavoitteeseen kuului uusien rahoitusteknologioiden mahdollisuuksien hyödyntäminen.

Griffithin mukaan kryptovarojen mahdolliset hyödyt voisivat vahvistaa Britannian fintech-asemaa, tukea kasvua ja edistää innovointia.

Kuulemisen määräpäivä oli 30. huhtikuuta 2023. Vastauksia pyydettiin muun muassa kryptovara-, rahoitus- ja teknologiayrityksiltä, muilta sääntelyn piiriin mahdollisesti tulevilta yrityksiltä, edunvalvojilta, tutkijoilta, toimialajärjestöiltä, lakitoimistoilta ja kuluttajaryhmiltä.

Asiakirjan 52 kysymystä käsittelivät muun muassa sääntelyehdotuksia, virallisiin valuuttoihin sidottuja ja algoritmisia stablecoineja, NFT:tä sekä hajautettua rahoitusta eli DeFiä. Tavoitteena oli määrittää, mitä kryptovaratoimintoja tuotaisiin rahoituspalvelusääntelyn piiriin.

Selkeä ja oikea-aikainen sääntelykehys

Griffith kuvasi nopeasti kehittyviä ja monimutkaistuvia kryptovaramarkkinoita vielä nuoreksi alaksi, johon liittyy sekä riskejä että mahdollisuuksia. Hallituksen tarkoitus oli hallita riskejä estämättä innovointia kokonaan.

Hänen mukaansa FTX:n romahduksen laajat vaikutukset korostivat selkeän, tehokkaan ja oikea-aikaisen sääntelyn tarvetta. Tavoitteena oli luoda edellytyksiä kryptopalveluyritysten toiminnalle ja sijoittajien luottamukselle Britanniassa.

Tuolloin käsiteltävänä ollut Financial Services and Markets Bill -lakiesitys loi pohjaa stablecoinien ja muiden kryptovarojen tuomiselle rahoituspalvelusääntelyyn. Hallitus tarkasteli myös hajautetun tilikirjateknologian eli DLT:n käyttöä markkinainfrastruktuurissa ja valtionvelan hallinnassa.

Griffith kuvasi asiakirjaa seuraavaksi askeleeksi kohti kattavampaa sääntelyä. Ehdotukset koskivat muun muassa keskitettyjä kryptokauppapaikkoja, säilytyspalveluja ja lainanantoa.

Vaiheittainen lähestymistapa

Helmikuun 2023 asiakirjassa ehdotettiin kehystä, jolla tuettaisiin kasvua, innovointia ja kilpailua, parannettaisiin kuluttajien päätöksenteon edellytyksiä sekä suojattaisiin rahoitusvakautta ja markkinoiden luotettavuutta.

Lähtökohtana oli toimintaan perustuva sääntely: samankaltaisille riskeille tavoiteltiin vastaavaa sääntelyvaikutusta. Järjestelmäriskit saattoivat kuitenkin edellyttää lisävaatimuksia.

Hallitus halusi välttää suhteettomia hallinnollisia rasitteita ja säilyttää riittävän joustavuuden markkinoiden ja tuotteiden kehittyessä.

Sääntely oli tarkoitus toteuttaa vaiheittain ja asettaa etusijalle toiminnat, joissa riskit tai mahdollisuudet olivat suurimmat.

Britanniassa toimiviin kryptovarojen vaihtopalveluihin ja säilytyslompakkopalveluihin oli jo tammikuusta 2020 sovellettu rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaan liittyvää rekisteröintiä. Tätä aiempaa järjestelmää ei pidä sekoittaa vuoden 2023 ehdotuksen ensimmäiseen vaiheeseen.

Uuden lähestymistavan ensimmäinen vaihe keskittyi virallisiin valuuttoihin sidottuihin stablecoineihin, erityisesti maksukäyttöön. Lakiesityksen ja sen perusteella annettavien sääntöjen oli tarkoitus muodostaa sääntelyn pohja.

Toisessa vaiheessa ehdotettiin laajempaa kryptovaratoimintojen sääntelyä, kuten kaupankäynnin ja sijoituspalvelujen vaatimuksia. Kaikkia toimintoja ei ollut tarkoitus sisällyttää samaan vaiheeseen.

Lainsäädännöllinen lähestymistapa

Asiakirjassa kuvattiin muun muassa vaihdanta-, käyttö- ja arvopaperitokeneita, NFT:tä, stablecoineja, omaisuuseriin tai hyödykkeisiin sidottuja tokeneita, kryptovakuudellisia ja algoritmisia tokeneita sekä hallinto- ja fanitokeneita. Pelkkä nimitys ei yksin ratkaise sääntelykohtelua.

Mahdollinen sääntely riippui käyttötavasta ja toiminnasta: kyseeseen saattoivat tulla liikkeeseenlasku, maksaminen, vaihto, sijoittaminen ja riskienhallinta, lainananto, lainanotto ja vipuvaikutus, säilytys sekä validointi.

Ehdotuksen tavoitteena oli tuoda nykyisin rahanpesusäännösten eli MLR:n nojalla rekisteröitävät toiminnot Financial Services and Markets Act 2000 -lain eli FSMA:n mukaiseen toimilupakehykseen. Ministeriö ja Financial Conduct Authority (FCA) suosivat yhtenäistä lupaprosessia ja rekisteriä, mutta vaiheittainen toteutus edellyttäisi siirtymäjärjestelyjä.

Hallitus suunnitteli FSMA-kehyksen laajentamista kryptovaroihin. Ministeriö voisi antaa tarkempia säädöksiä ja määrittää sääntelyn piiriin kuuluvia toimintoja. Määriteltyjen sijoituskohteiden luetteloa voitaisiin laajentaa, ja muihin toimintoihin harkittiin lakiesityksen Designated Activities Regime -järjestelmää eli DAR:ia.

Uuteen toimilupajärjestelmään kuuluville yrityksille suunniteltiin perinteisiä rahoitusyrityksiä vastaavia talousrikosten torjunnan vaatimuksia.

FSMA:n mukaiset velvoitteet olisivat laajemmat kuin pelkkä MLR-rekisteröinti. FCA:n olisi myös harkittava sääntöjen sovittamista uusiin kryptovaratoimintoihin.

Tavoiteltavat sääntelyratkaisut

Hallitus ehdotti olemassa oleviin rahoitusmarkkinasääntöihin perustuvaa, mutta kryptovarojen erityispiirteisiin mukautettua kehystä.

Liikkeeseenlaskun ja tiedonantovelvollisuuksien osalta ehdotettiin arvopaperisääntelyn kaltaista lähestymistapaa erityisesti julkisissa tarjouksissa ja kaupankäynnin kohteeksi ottamisessa. Vakuudettomien kryptovarojen teknistä luomista ei ollut tarkoitus säännellä sellaisenaan.

Kryptovarojen ottamisessa kaupankäynnin kohteeksi harkittiin uudistettavan esitesääntelyn monenkeskisiä kaupankäyntijärjestelmiä eli MTF:iä koskevaa mallia.

Jos tokenin oikeudet ja ominaisuudet tekisivät siitä arvopaperin, sen julkiseen tarjoukseen voisi soveltua suunniteltu Public Offers and Admissions to Trading Regime. ICO-nimitys ei yksin tee tokenista arvopaperia eikä vapauta sitä sääntelystä.

Muita julkisia kryptovaratarjouksia varten harkittiin DAR-järjestelmää tai vastaavaa mekanismia, jolla tarjoukset voitaisiin kieltää, elleivät ne toteutuisi säännellyn alustan kautta.

Kauppapaikoille ehdotettiin muun muassa vakavaraisuutta, kuluttajansuojaa, toiminnan häiriönsietokykyä ja raportointia koskevia vaatimuksia. Kuulemisessa käsiteltiin myös välityspalveluja ja säilytystä.

Asiakirjassa ehdotettiin kryptovaramarkkinoiden väärinkäytösten ehkäisemiseen omaa järjestelmää. Soveltamisala liittyisi Britanniassa kaupankäynnin kohteeksi otettuihin kryptovaroihin, myös silloin kun väärinkäytös tapahtuisi muualla. Kauppapaikoille suunniteltiin velvollisuuksia havaita, ehkäistä ja keskeyttää väärinkäytöksiä. Asiakirjaa ei pidä tulkita niin, että kaikki ehdotettu toiminta olisi jo kriminalisoitu.

Kryptolainanantoon ja -ottoon oli tarkoitus soveltaa olemassa olevien säänneltyjen toimintojen vaatimuksia kryptovarojen erityispiirteisiin mukautettuina.

Lisätietopyyntö

DeFin osalta lähtökohtana oli, että samankaltaisille toiminnoille tavoiteltaisiin samoja sääntelytuloksia teknologiasta, infrastruktuurista tai hallintomallista riippumatta.

Ministeriö kuitenkin tunnisti nopeasti kehittyvän DeFin erityiset haasteet. Koodi, DAO tai hallintotoken ei välttämättä sellaisenaan ole liiketoimintana rahoituspalveluja tarjoava taho.

Aidosti hajautetun protokollan joidenkin osien sääntely voi olla käytännössä vaikeaa. Riskienhallintavastuu voisi painottua keskitettyihin vaihto- ja siirtopalveluihin sekä käyttöliittymien ja palveluja kokoavien sovellusten tarjoajiin.

Asiakirjassa NFT:t erotettiin ehdotetun kryptovarojen sijoitusmarkkinoinnin yleisestä soveltamisalasta, koska ne voivat edustaa myös muita kuin rahoitustuotteita. Tämä ei tarkoita, että kaikki NFT:hen liittyvä toiminta olisi aina sääntelyn ulkopuolella.

NFT:n tai käyttötokenin käyttötarkoitus, oikeudet ja ominaisuudet ratkaisevat. Jos token on jo määritelty sijoituskohde ja siihen liittyvä toiminta säänneltyä, olemassa olevat rahoituspalvelusäännöt voivat soveltua.

Ministeriö piti kansainvälistä yhteistyötä tärkeänä eikä halunnut rakentaa kehystä, joka jouduttaisiin pian muuttamaan kansainvälisten standardien vuoksi.

Yhtenä mahdollisena lähestymistapana tarkasteltiin DeFi-toimintojen, kuten protokollan perustamisen tai ylläpitämisen, määrittämistä luvanvaraisiksi. FCA voisi suunnitella tällaisille toiminnoille erilliset vaatimukset. Kyse oli harkittavasta vaihtoehdosta, ei kaikkia protokollia koskevasta valmiista lupapakosta.

Lisätietopyynnössä kysyttiin myös louhinnan ja validoinnin mahdollisesta sääntelystä sekä stakingin sisällyttämisestä toiseen vaiheeseen.

Lopuksi hallitus korosti tavoitettaan tehdä Britanniasta kilpailukykyinen kestävän rahoituksen toimintaympäristö. Tässä kuvatut ehdotukset ovat helmikuun 2023 kuulemisen sisältöä.