Storbritannia foreslo kryptoregulering i februar 2023

Storbritannias finansdepartement, HM Treasury, publiserte 1. februar 2023 høringsdokumentet Future financial services regulatory regime for crypto-assets. Det ba om synspunkter og informasjon om fremtidig regulering av kryptoeiendeler. Dette var forslag til høring, ikke et nytt regelverk som allerede hadde trådt i kraft.

I forordet beskrev parlamentsmedlem og statssekretær Andrew Griffith regjeringens ambisjon om åpne, godt regulerte og teknologisk avanserte kapitalmarkeder. Å utnytte mulighetene i ny finansteknologi var en del av dette.

Griffith mente at mulige fordeler ved krypto kunne styrke britisk fintech og støtte vekst og innovasjon.

Høringsfristen var 30. april 2023. Blant dem som ble invitert til å svare, var kryptoselskaper, finansinstitusjoner, teknologiselskaper, andre berørte virksomheter, interesseorganisasjoner, akademikere, bransjeforeninger, advokatfirmaer og forbrukergrupper.

Dokumentet stilte 52 spørsmål om blant annet reguleringsforslag, stablecoins med dekning i offisiell valuta, algoritmiske stablecoins, NFT-er og DeFi. Målet var å avklare hvilke kryptoaktiviteter som skulle inn i finansreguleringen.

Et tydelig og tidsriktig regelverk

Griffith beskrev kryptomarkedet som en ung sektor med både risiko og muligheter, som utviklet seg raskt og ble mer sammensatt. Regjeringen ønsket å håndtere risiko uten å stanse innovasjonen.

Etter hans syn viste FTX-kollapsens omfattende følger behovet for tydelig, effektiv og tidsriktig regulering. Målet var å støtte ansvarlige tjenester og investorenes tillit i Storbritannia.

Financial Services and Markets Bill var da et lovforslag som skulle gi grunnlag for regulering av stablecoins og andre kryptoeiendeler. Regjeringen undersøkte også distribuert registerteknologi (DLT) i finansmarkedsinfrastrukturen og forvaltningen av statsgjeld.

Griffith beskrev dokumentet som et steg mot en bredere ramme. Forslagene omfattet sentraliserte kryptohandelsplasser, oppbevaring av kundeeiendeler og utlån.

En fasebasert tilnærming

I høringen fra februar 2023 foreslo finansdepartementet en ramme som skulle fremme vekst, innovasjon og konkurranse, gi forbrukerne bedre beslutningsgrunnlag og beskytte finansiell stabilitet og velfungerende markeder.

Utgangspunktet var aktivitetsbasert regulering: likeartet risiko skulle gi tilsvarende reguleringsresultat. Risiko for finanssystemet som helhet kunne kreve tilleggstiltak.

Regjeringen ønsket å unngå uforholdsmessige byrder og samtidig ha regler som kunne tilpasses nye markeder og produkter.

Reguleringen skulle innføres i faser, med prioritering av aktiviteter med stor risiko eller store muligheter.

Britiske kryptovekslingstjenester og tilbydere av depotlommebøker hadde siden januar 2020 vært omfattet av registrering for tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering. Denne eksisterende ordningen var forskjellig fra fase 1 i den nye planen fra 2023.

Fase 1 i den nye tilnærmingen gjaldt stablecoins med dekning i offisiell valuta, særlig betalingsbruk. Lovforslaget og senere utfyllende regler skulle gi grunnlaget.

Fase 2 skulle omfatte bredere aktiviteter som handel og investeringstjenester knyttet til krypto. Ikke alle aktiviteter var tenkt tatt inn samtidig.

Lovgivningsmessig tilnærming

Dokumentet beskrev blant annet bytte-, bruks- og verdipapirtokener, NFT-er, stablecoins, eiendels- og råvaretilknyttede tokener, kryptosikrede og algoritmiske tokener samt styrings- og fantokener. Navnet alene avgjør ikke hvordan en token reguleres.

Aktiviteter som kunne være relevante, omfattet utstedelse, betaling, veksling, investering og risikostyring, utlån, innlån og belåning, oppbevaring av kundeeiendeler og validering av transaksjoner.

Forslaget skulle bringe aktiviteter som krevde registrering etter Money Laundering Regulations (MLR), inn i konsesjonsrammen etter Financial Services and Markets Act 2000 (FSMA). Departementet og Financial Conduct Authority (FCA) foretrakk én prosess og ett register, men faseinndelingen krevde overgangsordninger.

Regjeringen planla å utvide FSMA-rammen til krypto. Departementet kunne da fastsette utfyllende forskrifter og definere regulerte aktiviteter. Listen over bestemte investeringstyper kunne utvides, mens Designated Activities Regime (DAR) ble vurdert for andre aktiviteter, med direkte krav eller forbud.

Virksomheter i den nye konsesjonsordningen skulle etter planen møte tilsvarende krav til forebygging av økonomisk kriminalitet som tradisjonelle finansforetak.

Forpliktelsene etter FSMA ville være bredere enn MLR-registreringen alene. FCA måtte også vurdere hvordan reglene skulle tilpasses nye kryptoaktiviteter.

Foreslåtte reguleringsløsninger

Regjeringen foreslo å bygge på eksisterende finansmarkedsregler, tilpasset kryptoeiendelenes særtrekk.

For utstedelse og informasjonskrav vurderte regjeringen en tilnærming som lignet verdipapirregulering, særlig ved offentlige tilbud og opptak til handel. Selve den tekniske opprettelsen av kryptoeiendeler uten dekning i andre eiendeler skulle ikke reguleres direkte. «Uten dekning» betyr her ikke «ubekreftet».

Ved opptak til handel vurderte departementet modellen for multilaterale handelsfasiliteter (MTF) i den planlagte prospektreformen.

Hvis rettighetene og egenskapene til en token gjorde den til et verdipapir, kunne den planlagte Public Offers and Admissions to Trading Regime være relevant. Betegnelsen ICO gjør ikke automatisk en token til et verdipapir og gir heller ikke fritak fra regulering.

For andre offentlige kryptotilbud vurderte regjeringen DAR eller en lignende mekanisme som kunne forby tilbud med mindre de gikk gjennom en regulert plattform.

Handelsplasser skulle etter forslaget møte krav til blant annet økonomiske ressurser, forbrukerbeskyttelse, operasjonell motstandsdyktighet og rapportering. Høringen tok også opp formidlingstjenester og oppbevaring av kundeeiendeler.

Dokumentet foreslo en egen ordning mot markedsmisbruk i krypto. Den skulle knyttes til kryptoeiendeler tatt opp til handel i Storbritannia, også når misbruket skjedde andre steder. Handelsplasser skulle oppdage, forebygge og stanse misbruk. Dette betyr ikke at alle foreslåtte overtredelser allerede var gjort til nye straffbare handlinger.

For kryptoutlån og -innlån foreslo regjeringen å tilpasse eksisterende reguleringskrav til kryptoeiendelenes særtrekk.

Innhenting av kunnskap og innspill

For DeFi var utgangspunktet samme reguleringsmål for likeartede aktiviteter, uavhengig av teknologi, infrastruktur og styringsmodell.

Departementet erkjente særskilte utfordringer ved DeFi. Kode, en DAO eller en styringstoken er ikke nødvendigvis i seg selv en virksomhet som tilbyr finansielle tjenester.

Det kunne være vanskelig å regulere enkelte deler av en reelt desentralisert protokoll. Ansvar for risikohåndtering kunne i stedet legges på sentraliserte vekslingstjenester og tilbydere av brukergrensesnitt og aggregatorer.

Dokumentet skilte NFT-er fra det generelle virkeområdet for de foreslåtte reglene om markedsføring av kryptoinvesteringer, fordi de også kan representere ikke-finansielle produkter. Det betydde ikke at alle NFT-relaterte tjenester alltid var utenfor regulering.

Bruk, rettigheter og egenskaper avgjør. Hvis en NFT eller brukstoken allerede var en definert investeringstype og tjenesten en regulert aktivitet, kunne eksisterende finansregler gjelde.

Departementet fremhevet internasjonalt samarbeid for å unngå en ramme som måtte endres så snart globale standarder var fastlagt.

En mulig tilnærming var å definere etablering eller drift av en protokoll som en konsesjonspliktig aktivitet og la FCA utforme egne regler. Dette var en mulighet til vurdering, ikke et ferdig krav om konsesjon for alle protokoller.

Høringen spurte også om utvinning og validering burde reguleres, og om staking skulle tas inn i fase 2. Her gjelder utvinning kryptovaluta, ikke gruvedrift etter mineraler.

Avslutningsvis gjentok regjeringen målet om å gjøre Storbritannia til et konkurransedyktig sted for bærekraftig finans. Forslagene som beskrives her, er fra høringen i februar 2023.